二十届四中全会名词卡片：主体功能区战略
中国国土空间治理正经历一场静水深流的变革，28万平方公里适宜开发的国土承载着十四亿人现代化梦想的重量。
根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局——这，就是主体功能区战略的核心要义。
这一战略根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将国土空间划分为城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区三大类主体功能区，并在基础上叠加确定特殊功能区。
通过明确不同区域的主体功能定位、开发方向和控制开发强度，主体功能区战略旨在构建主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。
01 战略背景：重塑家园的蓝图
我国陆地国土空间面积广大，但山地多，平地少，约60%的陆地国土空间为山地和高原。
适宜工业化城镇化开发的面积只有180余万平方公里，但扣除必须保护的耕地和已有建设用地，今后可用于工业化城镇化开发及其他方面建设的面积只有28万平方公里左右，仅占全国陆地国土总面积的3%。
这有限的国土空间还面临着水资源空间分布不均、能源矿产资源与消费地逆向分布、生态环境脆弱、自然灾害频繁等多重挑战。
过去几十年，国土空间开发出现了耕地减少过多过快、生态系统功能退化、资源开发强度大、空间结构不合理等突出问题。
面对这些挑战，主体功能区战略成为深入贯彻落实科学发展观的重大举措，是统筹人口、经济、资源环境均衡发展的必然选择。
02 功能格局：三大空间，各司其职
城市化地区——承载大规模人口和现代产业经济集聚的主要空间形式。
这里是国家经济增长的重心，是创新要素集聚的高地。在具体表达上，就是中心城市和城市群区域。
农产品主产区——保障国家农产品供给安全的重要区域。
这里集中了我国的耕地资源，是粮食生产和农业现代化的核心区域，事关国家的饭碗安全。
重点生态功能区——维护国家生态安全的重要屏障。
这些区域生态系统脆弱或生态功能重要，在提供生态产品、维护生物多样性、保障生态环境安全方面发挥着关键作用。
目前，我国已总体形成 “两横三纵”城镇化战略格局、“七区二十三带”农业发展格局、“三区四带”生态安全格局。
在省级国土空间总体规划中，以县（市、区）为基本单元分别确定其主体功能定位。
03 特殊功能区：精准施策的叠加层
在三大类主体功能区的基础上，主体功能区战略还创新性地提出叠加确定特殊功能区，这是对主体功能区格局的局部优化。
边境地区——加强城镇化、基础设施、特色产业发展的土地和投资政策支持，推动产业和人口适当集聚。
能源资源富集区——统筹规划矿产资源勘探开发布局，鼓励在沙漠、戈壁、荒漠地区发展新能源，支持能源资源就地转化利用。
历史文化资源富集区——健全文化遗产保护制度，划定历史文化保护线，支持文化和旅游产业发展，促进文化遗产整体保护和活化利用。
海洋空间重点优化区——健全陆海协同的用地用海政策，有效保护典型海洋生态系统，强化海洋资源保护和高效利用。
这些特殊功能区的划定，不是对主体功能区格局的大调整，而是在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，对个别地区承载功能和发展定位的精准优化。
04 实施部署：从规划到落地的系统工程
《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》明确要求，细化主体功能区分类。
党的二十届四中全会《建议》进一步提出细化明确特殊功能区，就是结合国土空间规划编制实施，在三大类主体功能区划分的基础上，因地制宜叠加识别特殊功能区。
推动主体功能区战略实施，首先要保持主体功能区格局总体稳定。
现行城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区格局充分考虑了各地区自然禀赋条件、资源环境承载能力和国家发展战略布局。
同时，要明确特殊功能区的类型和用途管制规则，基于边境地区发展、能源资源开发、文化和自然遗产保护、海洋经济发展等需要，明确各类特殊功能区的空间范围，纳入国土空间规划管理。
最重要的是，要制定特殊功能区差异化开发保护政策，根据不同类型特殊功能区的特点，精准制定支持政策，更好发挥这些地区的比较优势。
05 战略地位：四大战略融合赋能
主体功能区战略并非孤立存在，而是与区域协调发展战略、区域重大战略、新型城镇化战略共同构成区域发展的“四大战略”。
党的二十届四中全会首次提出发挥 “四大战略”叠加效应，通过这种叠加效应优化重大生产力布局。
这是我国应对国际国内发展形势变化而提出的新提法。
区域发展总体战略强调发挥不同地区的比较优势，而主体功能区战略则强调不同地区要根据资源环境承载能力来确定功能定位和开发模式。
两大战略相辅相成，共同构成了我国国土空间开发完整的战略格局。
在“十五五”时期，随着我国国土空间规划体系的初步建立，发展规划与空间规划将实现更好的联动，区域经济布局和国土空间体系将进一步的匹配和融合。
06 未来展望：空间治理现代化的路径
面向未来，主体功能区战略的实施需要坚定不移地走空间治理法制化道路，法律是规范政府、企业和个人进行区域经济布局最有力的准绳。
要提升空间治理的科学化水平，加强理论创新，建立人才体系，优化数据采集与应用机制。
各级政府要成为学习型的机构，领导干部要了解中国基本地理国情，掌握区域经济布局的基本原理，增强依法依规执政行政的自觉性。
还要逐步开门编制空间规划、制定区域经济布局政策、实施监督评估，通过公开透明的民主化同依法依规执政行政的互动，为优化区域发展格局和建设美丽中国加油助力。
未来五年，我国城镇化进程将从高速增长转向平稳发展阶段。
区域协调发展战略将更看重发挥各地的比较优势、推动高质量增长，主体功能区战略将在这一进程中发挥更为重要的基础性制度作用。
未来十五年，随着国土空间规划体系的全面落实，主体功能区战略将从根本上改变过去那种各自为战、同质竞争的区域发展模式。
城市空间将更加高效集约，农田保护将更加严格有力，生态空间将更加山清水秀。
一幅主体功能清晰、优势互补、高质量发展的国土空间蓝图正在神州大地徐徐展开。
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